□ 蔡翼飞
中央城市工作会议指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段；当前和今后一个时期城市工作中要以坚持“内涵式”发展为主线。
城市内涵式发展，要害就在于摆脱“摊大饼”式的扩张，转向以质量和效率为核心的城市发展模式，通过向内挖掘潜力，在有限空间内实现经济、社会和生态效益的统一，通过优化城市内部结构、提升功能品质来实现城市高质量可持续发展。
■ 我国城镇化进入稳定发展期
经过20世纪90年代中期以来近30年的快速城镇化过程，2024年底我国城镇化水平已经达到67%。按照发达国家的历史经验，接近70%意味着城镇化速度将进入一个明显减缓的时期。近年来，我国城镇化速度出现明显放缓趋势：2010年—2024年城镇常住人口年均增长率为2.48%，较1995年—2010年4.39%的增长率有较大幅度下降，城镇化正在进入稳定期。城镇化减速是我国人口发展形势变化的必然结果，在人口由增量发展转向减量发展的趋势下，城乡迁移人口潜力空间已经不大。从农村劳动力外流规模变化也可以看出这种趋势：2012年—2018年外出农民工的年均增长率0.93%降至2018年—2023年的0.45%，而2020年以来外出农民工数量增长近乎停止。非农就业人数也开始下降，从2021年的5.76亿人下降到2024年的5.71亿人，占总就业比重的变化也非常缓慢。
■ 城市发展方式面临转型
随着城镇化发展进程的转段，人口发展态势和国民经济环境的变化，城市发展方式正从依靠大规模增量扩张转向主要依靠存量提质增效。
一是要素结构变化驱动城市增长动能转换。在劳动力方面，2011年以来劳动年龄人口开始减少，城市产业结构面临转型升级压力。在土地方面，“三区三线”的空间划定已实现全国覆盖，城市的开发边界已经基本确定，以新区和开发区大规模扩张带动城市产业发展的模式正经历系统性重构。在技术方面，人工智能等新技术革命对生产要素进行全面重组，推动传统产业向智能化升级转型，深刻影响产业布局和城市空间格局。
二是建设存量趋于饱和促使城市建设方式转变。可以说，目前城市基础设施总体已经饱和，在不少领域和区域还出现了过剩。部分城市交通设施利用率不足，一些地方城区和开发区空置问题比较严重。与此同时，一些城市基础设施进入更新改造周期，设施老化和功能滞后问题比较明显。今后城市建设的重点不应再是大搞基本建设，而是要对存量资产进行优化利用和改造提升。
三是资源环境约束趋近倒逼城市发展方式转型。党的十八大以来，随着生态文明制度体系的系统性重构，资源环境约束日趋严格，倒逼城市发展模式的改变。国土空间规划体系全面建立，过去“摊大饼”式的城市空间扩张方式难以为继，城市空间扩张受到建设用地指标和城镇开发边界的双重约束。碳排放指标、环境污染治理等约束导致钢铁、水泥等高耗能行业成长空间日益缩小，资源型城市、老工业基地城市不得不转型升级和创新突围，依靠能源和资源投入发展重工业的城市产业扩张模式走到尽头。
四是人民对美好生活的向往推动城市品质提升。随着经济社会发展水平不断提升，城市居民基本生存需求基本得到满足，但物质产品和文化供给还不能满足市民的高品质生活需要。市场供给仍以中低端产品为主，难以匹配市民对个性化定制、安全健康属性及高技术含量商品的升级需求；普惠性文化设施覆盖不足与高端文化产品开发滞后并存，无法有效回应市民对差异化文化消费与精神价值实现的双重诉求。
■ 坚决走内涵式城市发展道路
过去很长时期，我国城镇化和城市发展走的是“外延式”扩张主导的模式。近年来，随着经济发展动力转换与资源环境承载力约束趋近，传统的城市发展模式已经难以为继。会议提出城市“内涵式”发展的概念，为转变城市发展理念、积极应对城市风险约束指明了方向。
第一，城市发展理念更加注重以人为本。城市存在的根本目的是人，人的尊严、幸福和全面发展是城市发展的最高价值和终极目标。注重以人为本，要深入贯彻落实习近平总书记人民城市的理念，始终以人的全面发展为价值导向，主动对接人民群众对美好生活的向往，通过构建包容性发展机制，改善民生福祉，提高人民收入，让各类市民群体共享城市发展的成果。
第二，城市发展方式更加注重集约高效。集约高效是为了在资源环境约束下，更公平、更持久地提升全体市民的福祉和生活质量，避免因低效、浪费透支未来。城市的发展要更加注重空间品质与资源利用效率提升，促进生活生态有机融合，推动绿色生活方式普及与文化遗产传承；实施精明增长策略，抑制城市无序蔓延，提升城市空间利用效率，推动绿色建筑、节能减排和资源循环利用。
第三，城市发展动力更加注重特色发展。注重城市的特色发展，不仅仅是换一个标签或口号，而是城市发展战略的一次深刻转型，意味着城市从同质化的传统发展模式，转向追求创新性和独特性的内生发展模式。要基于比较优势，激发城市创新活力，打造具有全球或全国竞争力的特色产业集群；塑造独特城市品牌形象，增强居民认同感、归属感与自豪感，从而提升对高素质人才、创新企业和投资者的吸引力。
第四，城市工作重心更加注重治理投入。城市治理体系和治理能力现代化是新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。要围绕老百姓最紧迫的需要，提升公共服务水平，增强城市发展包容性；以技术创新赋能治理模式创新，通过智慧化手段提升治理效能，增强城市治理能力；完善城市治理结构，加强治理体系的制度化与组织保障，强化基层治理能力。
第五，城市工作方法要更加注重统筹协调。城市是复杂巨系统，要以系统思维协同多维空间、衔接长短周期、平衡多方利益，实现整体性、协同性和可持续性发展。在空间维度，城市既要立足自身特色做强核心功能，也要着眼区域整体优化资源配置。在时间维度，城市的规划和建设要兼顾当下与长远韧性，避免过度开发锁定未来空间，统筹评估建设、维护、更新成本，提高城市建设投入的可持续性。在治理维度，横向促进部门联动，纵向优化央地权责关系，确保国家战略有效落地实施；促进社会力量参与共治，畅通市民参与城市建设的渠道，引入社会资本参与公共服务，真正实现人民城市人民建。
■ 推动城市内涵式发展的路径
推进城市内涵式发展，要平衡供给和需求的关系，促进消费和投资协调；在政策推进时序上，既要瞄准城市建设的短板弱项，使政策能够产生立竿见影的效果，又要注重培育城市内生发展动力，实现健康可持续发展。
一是以深化创新制度改革为核心举措，营造良好城市创新生态。要着力突破阻碍创新激励和创新支持的体制机制障碍。强化知识产权保护、完善风险投资机制、优化人才引育政策，为技术创新提供稳定预期。依托智慧城市建设，推动数字技术赋能传统产业，培育新兴产业集群，提升产业链韧性与附加值。
二是支持城市更新和韧性安全提升。推进老旧小区改造，因地制宜实施小区环境及配套设施改造、建筑节能改造等，推进社区嵌入式服务设施建设，加强无障碍环境建设和适老化改造。推进保障性住房建设、公共基础设施建设、城中村改造。加强城市洪涝治理，实施城市生命线安全工程，推进地下综合管廊建设和老旧管线改造升级。建设绿色智慧城市，推进基于数字化、网络化、智能化的新型城市基础设施建设。
三是加大城市人力资本投资，促进高质量充分就业。针对技能匮乏的劳动者群体开展大规模、系统化的技能培训势在必行。这不仅能提升劳动者素质，为产业集聚提供强有力激励，也能为稳定就业和提振消费提供良好基础。积极构建“政府引导+市场主导+企业参与”的城市多元化培训体系，发挥高校、实训基地等各类培训平台作用，深化产教融合，加大青年劳动者技能培训，提升技能供需匹配度；强化对弱势群体的支持，确保各类劳动者群体平等享受技能培训支持。
四是以托育养老为主要方向，完善全生命周期人口支持政策体系。随着我国人口转型进程不断加速，城市人口老龄少子化问题愈发显著，“一老一小”服务在民生保障体系中的重要性更加突出。要发展多层次养老服务体系，包括社区嵌入式养老、医养结合机构及长期护理保险，满足老年人多样化需求，创造银发经济新增长点。健全普惠性托育服务网络有助于降低家庭养育成本，提升生育意愿，增强女性劳动参与意愿和能力，进而增强家庭消费愿望。
五是推进城市治理体系与治理能力现代化。转变城市治理理念，推动规划导向由扩张性向限定城市边界、优化空间结构转变。提升城市安全韧性，增强公共卫生、防灾、防恐等风险防控意识与能力。提升社区基层治理能力，建立政府、社会、市场、居民等多元主体共建共治共享的现代城市治理结构。提高数字化智能化治理水平，拓展城市治理数智化应用场景，建立智能决策支持系统，推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系，提升城市感知能力与快速响应能力。
（作者为中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员）