□ 冯玥
中央城市工作会议提出“以坚持城市内涵式发展为主线”，同时作出“发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈”部署，既明确“城市不能摊大饼”，又强调区域联动，这是对城市发展规律的深刻把握。
在超大城市治理现代化的进程中，城市不要“摊大饼”与城市组团式发展并非二元对立，而是相辅相成、同向发力。武汉市政府工作报告明确提出“着力推动高质量城市更新”“引领都市圈深度同城化发展”，就是对这一发展逻辑的生动践行。
■ 既反对“摊大饼”，又追求城市群协同发展
应对大城市病，需从根本上摒弃粗放式的“摊大饼”发展模式，转向以内涵式提升为核心的新路径。为此，关键一招在于科学合理地发展城市群、城市圈和城市带，通过优化区域空间结构，在更大范围内统筹资源配置与功能分工，从而有效破解资源约束，全面提升城市发展品质。组团式发展以国土空间规划为抓手，将城市规模锁定在资源环境承载范围内，城市内涵式发展则以城市更新为载体，通过低效用地再开发、老旧小区改造、产业园区升级等手段，推动产业与人口再平衡，实现存量空间的集约高效利用。
区域协同是区域能级跃升的加速器，核心是构建一体化发展格局，通过打破行政壁垒、优化资源配置释放区域整体效能。产业和人口向优势区域集中是客观规律，但单极过度集聚易导致要素配置失衡，而都市圈、城市群作为区域协同的重要载体，能够推动发展从点的突破转向系统的革新。其要义并非简单的空间扩容，而是以要素自由流动、产业分工协作、设施互联互通、服务共建共享为支撑，形成多中心、多层级、网络化的区域发展共同体。
在我国，19个城市群已承载全国70%以上人口、贡献80%以上国内生产总值，深圳都市圈“总部+基地”的产业梯度转移格局、长三角都市圈交通一体化推动通勤便捷化的实践充分证明，“强协同”不仅能促进要素优化配置、缩小区域发展差距、激发消费与投资潜力，更能为中心城市“控规模”创造宽松环境，是释放区域发展红利的关键路径。
既合理控制城市空间规模，又通过区域协同推进大片城市群发展，二者辩证统一于以人民为中心的发展思想和高质量发展要求。二者目标同向，均以人城和谐共生为宗旨，满足人民对美好生活的向往；路径互补，“控规模”要求中心城市聚焦核心功能，为协同发展提供引领，“强协同”通过资源整合疏解中心城市压力，为内涵发展创造条件；成效互促，“控规模”增强中心城市辐射力，推动“强协同”高质量推进，成熟的协同机制又能反向约束城市无序扩张，形成良性循环。
■ 走出集约高效新路径
坚持系统思维，以规划协同为引领、产业协同为核心、服务协同为支撑、治理协同为保障，走出一条集约高效、协同联动的城市发展新路径。
——规划协同引领。树立“一盘棋”思想，推动规划从单个城市向区域统筹转变。强化顶层设计，科学划定都市圈范围和城市开发边界，将“控规模”约束与“强协同”布局有机结合。东京都经过五轮首都圈整备规划，成功实现了从单核集聚到多核分散的城市空间结构转型。优化空间结构，推行组团式、网络化发展，构建中心城市—次级城市—特色城镇的多中心格局，明确中心城市聚焦高端服务与核心研发、周边城市布局先进制造与生态休闲的功能分工，形成优势互补的空间格局，避免单中心过度集聚。
——强化制度保障。建立协调联动机制，健全都市圈同城化推进机制，设立跨区域议事协调机构，打破行政壁垒对协同发展的制约。同时，建立常态化沟通协商机制，定期召开联席会议，协调解决区域协同发展中的重大问题。完善利益共享机制，建立产业转移、生态保护、税收分成等领域的利益共享与补偿机制，通过要素入股、税收返还、生态补偿等方式，平衡区域间的利益分配，保障协同各方的合理收益。例如，对承接产业转移的地区给予财政补贴，对生态保护贡献较大的地区给予生态补偿，激发区域协同发展的内生动力。
——产业协同联动。产业协同是“强协同”的核心动力，也是实现“控规模”的关键路径。要打破同质化竞争，推动产业从单城集聚向圈域协同转变。明确分工定位，形成“中心城市侧重研发设计、周边侧重智能制造”的格局，引导劳动密集型产业向周边转移，培育“总部+基地”“研发+生产”的跨区域产业协作模式。搭建协同创新平台，联合建设跨区域产业园区、科技创新共同体与成果转化中心，促进创新资源的自由流动与高效配置，推动产学研深度融合，形成全域联动体系。
——服务协同共享。一是扩大优质资源覆盖范围，通过建立跨区域学校分校、医院分院、远程医疗协作网等方式，推动优质教育、医疗资源向周边城市延伸，完善异地就医直接结算、住房公积金互认互贷、养老保险关系转移接续等制度，降低人口向中心城市集聚的动力。二是推进公共服务标准化建设，建立区域统一的公共服务标准体系，明确教育、医疗、养老等领域的服务质量标准，加大对中小城市公共服务设施的投入力度，缩小区域间公共服务差距。
（作者为中共武汉市委党校法学教研部副主任、副教授）