把握城市发展逻辑的重大变化

    □ 郭关玉 操晓

    城市是经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，是现代化的重要载体，在党和国家工作全局中举足轻重。在“十四五”规划即将收官、“十五五”规划谋划之际，2025年7月14日至15日，中央城市工作会议在北京举行。此次会议作出一个重大论断：“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。”

    这意味着，中国城市发展逻辑发生了重大改变，如何认识这些改变，深刻把握、主动适应形势变化，走出一条中国特色城市现代化新路子，是城市发展中的深刻命题。

    ■ 从“全国城市工作会议”到“中央城市工作会议”

    新中国成立以来，我国共召开了5次城市工作会议。每一次都有着鲜明主题。

    早在1949年，在西柏坡举行的党的七届二中全会指出，党的工作重心由农村转移到城市，必须用极大的努力学会管理城市和建设城市，描绘出了新中国的蓝图。

    1962年9月和1963年10月，中共中央、国务院先后召开全国第一次和第二次城市工作会议。加强对城市的集中统一管理和解决当时城市经济生活的突出矛盾。

    1978年3月，国务院在北京召开第三次全国城市工作会议，制定了关于加强城市建设工作的意见。

    2015年12月，第四次全国城市工作会议首次以中央名义召开，城市工作上升到中央层面，专注贯彻新发展理念，解决城市增量扩张中的“城市病”和突出短板。

    2025年召开的第五次中央城市工作会议，鲜明提出了“五个转变”，即：转变城市发展理念、转变城市发展方式、转变城市发展动力、转变城市工作重心、转变城市工作方法。由“五个转变”提出的“五个更加”，即更加注重以人为本、更加注重集约高效、更加注重特色发展、更加注重治理投入、更加注重统筹协调，涉及理念、方式、动力、重心、方法等转变，是一种系统性的变革，是城市工作理论和实践上的重大突破。

    ■ 城市发展方位发生转向

    十年前我国召开城市工作会议时，全国城镇化率还不到60%，而去年我国的城镇化率已经达到67%。从规律看，城镇化快速发展区间在城镇化率30%至70%之间，尽管我国部分地区的城镇化率可能还会提升，但是从整体上来看，已经从快速增长期转向稳定发展期。

    在过去快速城镇化过程中，我国相当多的城市都出现了交通拥堵、地下管网等“里子”工程与地上“面子”工程失衡等突出问题。何况，我国耕地资源有限，城市不能无限扩张。以上因素共同推动我国城市发展从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。

    人民群众期待城市变得更加美好。我国有9亿多人口居住在城镇，城市是人民生活的重要空间载体。随着我国社会主要矛盾的变化，人民群众对城市的期待也从“能不能住在城市”变为“城市更加宜居”“城市更加美好”。人民期盼更加舒适便利的交通；期盼更加安全、可心、绿色、智慧的房子；期盼更加便捷亲民的养老服务体系和生育养育支持体系；期盼更加优质均衡的教育；期盼更多的文化体育设施；期盼天更蓝水更绿噪声更小更少……满足人民对美好城市的期待，既是实现“人民城市为人民”的必由之路，也是推动城市发展的努力方向。

    高科技、创新、协作成为城市发展新驱动。当前，以大数据、云计算、人工智能、基因工程、生命科技为代表的第四次科技革命和以新能源汽车、机器人、无人机等为代表的产业革命，正在颠覆性重塑城市发展的新格局。如果说过去城市发展依赖于区位、资源、规模、工业产量的话，那么，今天城市发展焦点已经转向高科技、创新和协作。能不能因地制宜发展新质生产力，有没有形成创新文化和创新生态，是否在区域协同发展中贡献力量，已经成为城市能否脱颖而出的关键。

    ■ 从“摊大饼”式扩张向内涵式发展

    城市发展方位、人民对城市的期待的变化，使城市发展从“摊大饼”式规模扩张向内涵式发展转变。这是城市发展逻辑的重大变化。

    城市内涵式发展，就是摒弃城市发展过度依赖空间扩张、土地资源开发和人口规模增长的模式，将城市发展的动能转向挖掘城市内部潜力和高效利用资源。建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，成为我国城市建设的新目标。

    建设创新城市，要将创新作为城市发展的新动能。创新既包括科技、知识、业态的创新，也包括发展观念、发展模式、发展重点的创新；既包括关系国计民生的产业创新，也包括各种消费模式、潮流的创新。只有创新，才能既满足人民日益增长的美好生活需要，又从根本上避免同质化的内卷式竞争，为企业内涵式发展提供绵延动力。

    建设宜居城市，本质是以人为本推动城市高质量发展，需要围绕百姓“衣食住行、生老病死、安居乐业”做足做细文章，让百姓出行更便捷，吃得更放心，住得更舒心，工作更安心……建设宜居城市，既是在满足人民对美好城市生活的向往，又是在为城市开拓更多内涵式发展增长极。

    建设美丽城市，既包括自然环境美，也包括人文环境美，既包括生产生活美，也包括社会和谐美。美丽城市建设，既包括生态文明建设，也包括留住城市文化的“根”，推动城市文化的传承与创新；既包括生产生活的绿色低碳转型，也包括追求社会的公平正义。建设美丽城市，实则是从经济、政治、文化、社会和生态五个方面推进城市内涵式发展。

    建设韧性城市，要求统筹城市发展与安全，牢牢守住城市安全底线，确保城市供水、供电、供气、粮食、蔬菜、供应链、产业链、社会治安等全领域安全，提升人民的安全感和幸福感。建设韧性城市，意在夯实城市内涵式发展不发生任何意外重大风险和系统性风险的底气。

    建设文明城市，意在促进城市物质文明与精神文明的协调发展，为城市内涵式发展提供充沛的精神动力。为此，要办好人民满意的教育，开展更多的文化活动，提供更高质量的精神文化产品，让城市崇德向善，文化底蕴深厚，人人享有良好的文明习惯。

    建设智慧城市，就是通过集成先进的信息技术，实现城市各项功能的数字化、网络化、智能化，提升城市治理的科学化、精细化和智能化水平。建设智慧城市，就是让高科技赋能城市内涵式发展，形成提升城市治理水平、促进城市经济发展、提高居民生活质量的“三赢”局面。

    ■ “五个转变”重构中国特色城市现代化新路

    面对城市发展面临的形势之变、目标之变，我们需要主动应变，走出一条中国特色城市现代化新路。

    一是发展理念突出以人为本。城市建设以人为本，既是全心全意为人民服务、以人民为中心发展城市的具体体现，也是调动人民积极性，真正做到人民城市人民建的必由之路。城市发展坚持以人为本，也是城市重新焕发生机活力的关键。不管是修的路、架的桥，还是修的公园盖的房，如果百姓觉得“不方便”“不实惠”，就会成为摆设，造成大量资源浪费。城市建设要真正解决人民的急难愁盼问题，建设人民满意的好房子、好小区、好社区、好城区。

    二是发展方式注重集约高效。依靠扩大人口规模和城市面积、增加资源投入促进城市增长的模式已经走进死胡同。今后的城市发展，要在规划、建设、管理和产业布局的各个环节，优化资源配置，提高资源利用效率，优化功能布局，减少生活成本，减少不必要浪费，坚持创新驱动、推进产业升级，为城市发展提供更多高附加值的产品。

    三是发展动力侧重特色发展。城市特色就是城市的稀有资源，是城市发展可以依靠的“金饭碗”。我国每座城市的资源禀赋、历史文化、地理位置各不相同，这就决定每座城市都有自己的独特优势、独门绝技。只要充分挖掘并利用好城市特色，就能使城市脱颖而出。这些年，贵州村超、江苏苏超、哈尔滨冰雪世界、重庆火锅、江西景德镇瓷器等等，都是通过发挥特色促进城市发展的优秀案例。

    四是工作重心要偏重治理投入。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。然而，长期“重建设、轻管理”“重扩张、轻治理”的城市发展模式，也累积了大量“城市病”。在城市发展进入提质增效新阶段，推进城市治理体系和治理能力现代化成为新的工作重点。从治理主体来看，要从“行政主导”到“多元共治”，让企业、社会组织和市民都参与到城市治理中来；从治理对象来看，要从治理“显性矛盾”（如交通拥堵）转向“显性矛盾”和“隐性风险”（如公共安全隐患）共同治理；从治理方法来看，要从“被动应对”到“主动预防”，提前化解城市发展中的潜在风险和矛盾。

    五是工作方法要注重统筹协调。统筹协调发展，既包括城市间的统筹协调，也包括城市内部各部门的统筹协调。从外部来看，以往城市发展多“单打独斗”“各自为政”，不仅造成城市间同质化发展、内卷式竞争严重，而且浪费了大量资源。从内部来看，城市治理中各部门间缺乏协调，部门分割、条块冲突时有发生。推动城市统筹协调发展，既要打破城市间的“各自为战”思维，增强城市政策协调，使城市在城市群或都市圈中实现优势互补，实现“组团式”共赢多赢发展；又要打破城市内部的条块分割和层级割裂，实现系统治理、综合治理。

    ［作者单位为中国地质大学（武汉）马克思主义学院］